非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理論文(2)
非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理論文
非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理論文篇二
非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理問題與對策
提要非經(jīng)營性國有資產(chǎn)由于其非營利性的特點,長期主要依靠國家行政手段進(jìn)行資產(chǎn)和資金的分配。由于沒有良好的監(jiān)管機(jī)制,非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理中存在管理混亂、處置不均等許多問題,為此應(yīng)從機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)和管理工具等多方面加強(qiáng)對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理。
關(guān)鍵詞:非經(jīng)營性國有資產(chǎn);產(chǎn)權(quán);經(jīng)濟(jì)價值
基金項目:河北省科技廳、秦皇島市科技局重點項目《秦皇島市非經(jīng)營性資產(chǎn)管理體制研究》(批準(zhǔn)號20084007001)的階段性研究成果
中圖分類號:F123.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
非經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要是指行政、事業(yè)單位占有和使用的各種資源的總稱。由于非經(jīng)營性國有資產(chǎn)非營利性的特點及其表現(xiàn)形式的復(fù)雜性,給科學(xué)合理地對其進(jìn)行配置和監(jiān)管帶來了很大的難度,進(jìn)而導(dǎo)致其使用效率和效益偏低,閑置、浪費和流失現(xiàn)象較為普遍。
一、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理中存在的主要問題
(一)對國家有關(guān)財務(wù)會計制度執(zhí)行不嚴(yán)格。國家財政部早在1997年5月就制定頒布了《行政單位會計制度》和《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》等財務(wù)規(guī)章制度,但是由于缺乏有效的監(jiān)督管理,各單位并未嚴(yán)格執(zhí)行。在財政部門審計檢查中發(fā)現(xiàn)財務(wù)問題主要集中在以下兩個方面。
1、賬戶設(shè)置不健全。在固定資產(chǎn)管理上,一些單位沒有按財務(wù)規(guī)定設(shè)置賬戶,只設(shè)固定資產(chǎn)總賬,沒有設(shè)置固定資產(chǎn)明細(xì)賬和固定資產(chǎn)卡片;即使設(shè)置了固定資產(chǎn)明細(xì)賬,但是明細(xì)賬沒有按資產(chǎn)分類記賬,不能夠全面反映出各類資產(chǎn)的狀況。甚至一些單位不設(shè)固定資產(chǎn)賬,使得主管部門難以掌握其固定資產(chǎn)存量,也難以劃清固定資產(chǎn)管理的責(zé)任。
2、賬戶處理不及時。在應(yīng)付款項的管理上,存在十幾年、甚至幾十年的應(yīng)收應(yīng)付款項都未進(jìn)行賬務(wù)處理,其中一些業(yè)務(wù)有關(guān)責(zé)任人都已不知去向,使得這些往來的款項無法詢證。為了解決經(jīng)費不足問題,部分單位從財政或上級單位、下級單位借款后,不主動采取手段償還借款,造成債務(wù)數(shù)額逐年增多。
在應(yīng)收款項的管理上,有些單位沒有形成及時有效的催收手段,造成大量呆賬壞賬,使國有資產(chǎn)流失。
(二)產(chǎn)權(quán)意識不強(qiáng),造成國有資產(chǎn)流失
1、資產(chǎn)管理混亂,產(chǎn)權(quán)不清晰。行政事業(yè)單位的主要資產(chǎn)為土地、房屋等建筑物。由于不及時辦理土地使用證和房屋所有證等相關(guān)證照,使得這些資產(chǎn)難以確定他們的歸屬,形成“黑戶”。即使辦理了產(chǎn)權(quán)證,在資產(chǎn)數(shù)量變化后不及時辦理變更手續(xù)。這些非常不利于財政部門對國有資產(chǎn)的登記管理,形成產(chǎn)權(quán)管理上的漏洞,極其容易造成國有資產(chǎn)的流失。
2、資產(chǎn)處置不規(guī)范。盡管國家先后出臺了許多國有資產(chǎn)處置的辦法及細(xì)則,但行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作沒有引起有關(guān)部門的重視,使得部分單位在處置資產(chǎn)時未嚴(yán)格按照國家規(guī)定處理,加上缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制,造成資產(chǎn)管理上混亂無序。一些單位不經(jīng)審批,就隨意處置資產(chǎn),并將所獲得的收入用于各種用途。為了逃避審計部門和紀(jì)檢部門的監(jiān)督,長期不對已處置資產(chǎn)進(jìn)行賬務(wù)處理,造成賬面和實際不符。對已經(jīng)實際報廢的資產(chǎn),不辦理報廢手續(xù),也不及時進(jìn)行賬務(wù)處理,在一定程度上造成了賬面和實際不符。
(三)未充分開發(fā)國有資產(chǎn)潛在的經(jīng)濟(jì)價值。由于歷史原因,大部分行政事業(yè)單位的辦公場所處于市中心,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這些地處繁華地段的非經(jīng)營性資產(chǎn),具有很高的商業(yè)開發(fā)價值。因此,這些資產(chǎn)實際的經(jīng)濟(jì)價值已經(jīng)遠(yuǎn)高于其賬面價值。如果能夠轉(zhuǎn)換思維,通過市場置換和開發(fā)的形式,不僅能解決部分單位辦公場所不足的狀況,還能使國有資產(chǎn)增值,充分體現(xiàn)這些資產(chǎn)的價值。
(四)國有資產(chǎn)分配不均衡。在當(dāng)前的管理體制下,各行政事業(yè)單位可以“無償”占有、使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn),因此他們總是采取各種方式向政府申請劃撥土地、申請資金,以便多占用國有資產(chǎn),而不考慮本單位的實際需要。各單位之間的互相攀比、競相擴(kuò)張,造成他們之間資產(chǎn)占用極不平衡;另一方面,各級領(lǐng)導(dǎo)和管理部門在審批資金時,由于信息不對稱等原因,加上審批過程中沒有嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制,極易造成厚此薄彼的現(xiàn)象。不同的行政事業(yè)單位由于掌握的行政權(quán)限大小不一,權(quán)力大的單位總是能夠通過各種途徑獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益,最終造成各單位辦公和生活條件苦樂不均的狀況。例如,有的單位人均辦公面積比國家有關(guān)部門規(guī)定的人均辦公面積最高標(biāo)準(zhǔn)還要高出幾倍,有的將閑置房屋用于商業(yè)用途,所獲得的收入用于發(fā)放津貼或彌補(bǔ)辦公經(jīng)費不足,而有些單位卻長期在舊房子里辦公,條件長期得不到改善,一定程度上影響了工作人員的工作積極性和創(chuàng)造性。
二、加強(qiáng)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的對策
2006年5月財政部頒布了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》(以下簡稱“兩個辦法”)。“兩個辦法”是規(guī)范和加強(qiáng)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)性文件。“兩個辦法”明確規(guī)定了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理應(yīng)遵循的原則。根據(jù)“兩個辦法”,應(yīng)在考察當(dāng)前國內(nèi)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制改革模式的基礎(chǔ)上,結(jié)合實際管理過程中存在的問題,加強(qiáng)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理。
(一)建立專門機(jī)構(gòu)管理非經(jīng)營性國有資產(chǎn),實現(xiàn)資產(chǎn)的公平分配。行政事業(yè)單位利用所掌握的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)向社會提供的產(chǎn)品或服務(wù)屬于公共產(chǎn)品。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排斥性的特征,前一特征表明了社會對于該類物品或服務(wù)是普遍非常需要的;而公共產(chǎn)品的非排斥性特征則表明了收費是困難的,僅靠市場機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法提供最優(yōu)配置標(biāo)準(zhǔn)所要求的規(guī)模。在這樣的兩難處境下,政府機(jī)制的介入是解決問題的唯一途徑。因此,從機(jī)構(gòu)設(shè)置上,要從非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的全局考慮,應(yīng)有一個全局性的管理機(jī)構(gòu)來溝通和協(xié)調(diào)不同部門、不同性質(zhì)資產(chǎn)管理之間的平衡問題。鑒于行政事業(yè)財務(wù)劃歸公共支出,可以將資產(chǎn)管理與財務(wù)管理相結(jié)合,設(shè)立一個專門的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu),由其主要負(fù)責(zé)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的政策和制度的制定與執(zhí)行,以及其他相關(guān)的具體事務(wù)。
(二)在清產(chǎn)核資、掌握所有非經(jīng)營性國有資產(chǎn)狀況的基礎(chǔ)上,對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)實行產(chǎn)權(quán)集中管理,徹底實行所有權(quán)與管理權(quán)、使用權(quán)的剝離,防止國有資產(chǎn)流失。不同于經(jīng)營性國有資產(chǎn),非經(jīng)營性國有資產(chǎn)體現(xiàn)的基本權(quán)利有兩個:一個是所有權(quán),另一個是使用權(quán)。優(yōu)化非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理,最根本的問題就是要使所有權(quán)與使用權(quán)相分離。所謂所有權(quán)與使用權(quán)相分離是指國家享有非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的所有權(quán),而直接使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的行政事業(yè)單位則享有使用權(quán),同時負(fù)有與享有的使用權(quán)對等的責(zé)任;財政部門代表國家行使所有權(quán),具體負(fù)責(zé)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理工作,實現(xiàn)資產(chǎn)管理與財務(wù)管理、實物管理與價值管理相結(jié)合,從價值形態(tài)上加強(qiáng)單位資產(chǎn)運用情況的考核,結(jié)合支出管理,確定考核指標(biāo),通過經(jīng)費支出約束來解決問題。
(三)整合資源,充分發(fā)掘非經(jīng)營性資產(chǎn)的潛在經(jīng)濟(jì)價值,解決國有資產(chǎn)閑置浪費問題,降低政府運行成本。一方面按照黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對辦公資源進(jìn)行重新分配,解決辦公條件苦樂不均問題;另一方面通過房產(chǎn)置換,把分散在城市中心的辦公單位搬出去,另擇地段,由政府統(tǒng)一建造,實行統(tǒng)一管理和社會化服務(wù)。騰出原來占有的黃金地段的房地產(chǎn),進(jìn)行商業(yè)綜合開發(fā),最大限度地增值國有資產(chǎn)。
(四)強(qiáng)化行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理機(jī)制。加強(qiáng)對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)調(diào)撥、轉(zhuǎn)讓、報廢等事項的審核、監(jiān)督,規(guī)范和加強(qiáng)存量資產(chǎn)的管理,有效控制和合理引導(dǎo)資產(chǎn)流向,把行政事業(yè)單位的資產(chǎn)全部納入規(guī)范化管理軌道,防止國有資產(chǎn)流失。同時,建立一套非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的評估和監(jiān)督體系,加強(qiáng)對資產(chǎn)使用效率的監(jiān)督管理。
(五)加強(qiáng)信息化管理。利用當(dāng)前的信息技術(shù),對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行信息化管理具有非常重要的意義。信息化建設(shè)能夠提高國有資產(chǎn)管理效率;有利于及時發(fā)現(xiàn)閑置國有資產(chǎn),促進(jìn)國有資產(chǎn)的調(diào)劑或調(diào)配,優(yōu)化國有資產(chǎn)配置和分布,提高國有資產(chǎn)的利用率,保證國有資產(chǎn)的安全。
(作者單位:東北大學(xué)秦皇島分校)
主要參考文獻(xiàn):
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